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[部门解读]《三亚市饮用水水源保护办法》的解读

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2021-09-27 16:49:02 三亚市司法局

《三亚市饮用水水源保护办法》的解读


一、制定背景、原因和依据

2021年1月14日上午,省委常委、市委书记周红波赴育才生态区调研生态环保、乡村振兴等工作时听取了水源地保护、宁远河湿地公园基础设施建设项目等情况汇报,强调要通过政府立法的形式,加强饮用水源地保护,保障水源地周边环境和水源水质安全。要加强应急和备用水源建设,完善多水源供水保障体系,提高水资源调配和城乡供水能力。

《办法》属于2020年和2021年的市政府立法工作计划明确的审议类项目,效力级别属于设区的市的人民政府制定的规章。

2020年6月2日,市司法局主动对接市生态环境局和第三方起草单位,要求其结合三亚实际情况,按照法定程序开展工作;7月20日——11月27日期间,市司法局多次跟踪督办该立法项目的进展情况。

2020年11月6日,市司法局向相关单位进行书面调研;8月13日和12月9日、10日、22日,市司法局邀请相关单位前往南强水库、福万-水源池水库、岭曲水源地、大隆水库和抱古水库进行实地考察。

据了解,全市在用的10个饮用水水源均为地表水,城市集中式饮用水源包含赤田水库、福万-水源池水库、半岭水库、大隆水库、抱古水库(备用)和岭曲河流型水源等6个水源;农村集中式饮用水源包含南强水库、那浩水库、明善123队河流型水源、明善56队河流型水源等4个水源,其中,那浩水库、明善123队河流型水源和明善56队河流型水源虽然只提供灌溉用水,但育才生态区管委会还未申请退出饮用水水源,也未申请撤销保护区;分散式饮用水水源欠缺相关资料,但相关单位反映确实存在村民通过水井获取饮用水。

2021年1月10日,市司法局收到市政府批转的送审稿后及时按照法定程序结合实际进行了修改。2021年1月13日通过市政府网站和市司法局微信公众号向社会公开征求意见30天,4月2日,市司法局邀请相关单位召开了2场座谈会,结合各方意见进一步完善。

市司法局在修改过程中主要依据了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国水土保持法》《海南省水污染防治条例》《海南省饮用水水源保护条例》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《水利部关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》(水资源〔2011〕329号)等法律、法规、规章等文件,借鉴了陕西省、浙江省、资阳市、海口市、武汉市等地区的制度。同时,研究学习了《北京市水污染防治条例(2019修正)》等内容,也参考了《水体污染控制与治理科技重大专项管理办公室水专项系列技术手册及成果汇编》《集中式饮用水水源地规范化建设环境保护技术要求(HJ-773-2015)》《饮用水水源保护区划分技术规范(HJ338-2018)》《饮用水水源保护区标志技术要求(HJ433-2008)》《集中式饮用水水源地环境保护状况评估技术规范((HJ774-2015)》《生活饮用水卫生标志(GB5749-2006)》《地表水环境质量标准(GB3838-2002)》《地表水和污水监测技术规范(HJ/T91-2002)》《突发环境事件应急监测技术规范(HJ589-2010)》《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南(试行)》《海南省环境科学研究院三亚市岭曲饮用水水源保护区划分技术报告(初稿)》《(四川日报)既管护好防护林又照顾林农利益——非国有公益林政府赎买行不行?》等专业领域文献。

二、主要原则

一是不搞“上下一般粗”立法,内容原则上不与上位法重复,重复上位法的禁止性规定是向行政相对人强调要重点注意;

二是细化上位法的“制度末端”,即上位法中规定“县级以上人民政府”的决策事项,《办法》既从纵向明确了市、区两级政府的事权,也从横向明确了承办事项的具体部门;

三是填补上位法的“制度空白”,即增加了“分散式饮用水水源的保护、饮用水水源的确定、退出和公布的程序、饮用水水源保护规划的要求、水生物防治、生态移民搬迁”等内容;

四是体现特色,增强制度设计的针对性和区域特点,即明确了“商品林参照公益林管理并预留了转为公益林的空间、派驻执法人员、引导社会公众参与保护工作”等内容;

五是突出创新,尝试有所改革和突破,即明确了“逐步对饮用水水源一级保护区实行封闭式管理;水库管理单位在开展净水渔业工程等可能影响水质状况的活动前,应当征得市农业农村和生态环境主管部门的同意;饮用水水源保护机构和购买服务作为辅助保护力量”等内容;

六是严守底线,强化监督手段和完善问责机制,即明确了行政相对人受行政处罚的情形,也明确了公职人员受处分的情形。

三、主要内容

《办法》不分章、节,共有33条,从饮用水水源的确定和退出、分级管理主体,集中式饮用水水源保护区方案的划定、调整、撤销程序,分散式饮用水水源保护范围的划定、调整、撤销程序,饮用水水源保护规划,饮用水水源保护机构,地理界标、宣传牌、警示标志和隔离防护设施的设置,保护区和准保护区内的禁止性规定,强化林地管理,水污染防治,水生物防治,生态移民搬迁,依法处置违法占地,派驻执法人员和引导社会公众参与保护工作方面的探索建立严格保护饮用水水源的具体措施。

(一)关于适用范围(《办法》第二条)

一是明确了集中式饮用水水源和分散式饮用水水源均是保护对象;

二是明确市级饮用水水源和区级饮用水水源的分级。

(二)关于基本原则(《办法》第三条)

在《海南省饮用水水源保护条例》确立原则的基础上增加了“保护优先、严格监管”两点原则。

(三)关于政府及其部门的职责分工(《办法》第四条、五条)

一是明确了市、区两级政府分别保护和管理不同的饮用水水源。

二是明确了生态环境、水务、自然资源和规划、林业和农业农村等主管部门职责边界。

(四)关于公民义务(《办法》第六条)

明确主管部门充分利用信用监管机制,探索组织开展与信用修复挂钩的饮用水水源保护公益活动。

(五)关于饮用水水源的确定(《办法》第七、八条)

一是明确市、区两级饮用水水源确定和退出的承办部门、决策单位以及饮用水水源名录的公布内容;

二是明确要求城乡统筹区域集中供水,减少小型、分散供水点。

(六)关于备用饮用水水源(《办法》第九条)

明确要求从工程建设到日常管理均要确保备用饮用水水源安全,保证应急供水。

(七)关于集中式饮用水水源保护区划定、调整、撤销(《办法》第十条)

细化了生态环境主管部门关于集中式饮用水水源保护区、准保护区方案的起草工作的程序要求和完成时限。

(八)关于分散式饮用水源保护范围(《办法》第十一条)

既衔接了《环境保护部办公厅关于进一步加强分散式饮用水水源地环境保护工作的通知》(环办〔2010〕132号)中的《分散式饮用水水源地环境保护指南(试行)》,又给予区政府划定、调整、撤销的自主权。

(九)关于饮用水水源保护规划(《办法》第十二条)

明确了饮用水水源保护规划包括饮用水水源地环境保护规划和饮用水水源地安全保障规划及其法定内容。

(十)关于饮用水水源保护机构(《办法》第十三条)

弥补了《海南省饮用水水源保护条例》第三十六条中的“饮用水水源保护区管理单位”制度空白,进一步厘清水源保护管理与水库工程管理的界线。明确了饮用水水源保护机构必须依法成立,且受生态环境主管部门的业务指导和监督,同时为后期购买服务开展工作提供了依据。

(十一)关于地理界标、宣传牌、警示标志、隔离防护设施和视频监控设施的设置。(《办法》第十四条)

明确生态环境主管部门逐步对饮用水水源一级保护区实

行封闭式管理,并在省政府批准饮用水水源保护区及准保护区后的九十日内完成地理界标、宣传牌、警示标志、隔离防护设施和视频监控设施的设置。

(十二)关于禁止性规定(《办法》第十五至第十七条)

主要是在《海南省饮用水水源保护条例》的禁止性规定的基础新增几种行为,即准保护区的禁止性规定中增加了“侵占公益林地、在水域放生”;二级保护区的禁止性规定的中增加了“新建、改建、扩建屠宰场”;一级保护区的禁止性规定的中增加了“野炊、使用与保护饮用水水源无关的船舶、木排、竹排以及非清洁能源的水上交通工具”。

(十三)关于从林地到水体的全方位防控,从源头到末端的全过程治理。(《办法》第十八至第二十六条)

明确了强化饮用水水源保护区林地管理、水质监测及预警、水污染防、水生物防治、生态移民搬迁、依法处置违法占地和配合执法等方面具体要求。

(十四)关于应对突发事件(《办法》第二十七、二十八条)

一是依据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”的规定,《海南省饮用水水源保护条例》仅规定针对“饮用水水源污染事故”编制应急预案与应急方案的编制或启动,《办法》进一步扩大了应急范畴。

二是明确了相关重点水污染排放单位、供水企业和水库管理单位应当编制本单位与饮用水水源突发事件应急预案相衔接的饮用水水源突发事件应急方案;

三是明确了饮用水水源突发事件应急联合演练的频率,倒逼相关单位和人员具备实战能力,确保能够及时妥善处理突发事件;

四是明确启动相应的应急预案或应急方案时,及时通报可能受到危害的单位和居民。

(十五)关于法律责任(《办法》第二十九至三十一条)

一是在规章立法权限范围内,明确了行政相对人应受行政处罚的4种情形,公职人员应受政务处分的7种情形。

二是有效衔接了《中华人民共和国水污染防治法》《海南省饮用水水源保护条例》。

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