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《三亚市白鹭公园保护管理规定》解读

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2015-12-03 08:43:45

《三亚市白鹭公园保护管理规定》解读



白鹭公园一角(资料图片) 袁永东 摄

  三亚学院法学院副院长 刘雅斌 教授

  《三亚市白鹭公园保护管理规定》是三亚市的首部地方性法规,它的出台与实施是三亚市的大事喜事。在三亚市保护生态环境这一生命线,真正实现让绿于民、让景于民,切实提高广大人民群众生活幸福指数的战略中,《三亚市白鹭公园保护管理规定》以三亚市立法首秀的姿态显示出重大的现实意义和深远的历史意义。

  一、制定《三亚市白鹭公园保护管理规定》的必要性

  1、回应关切,改变公园现状所必需

  白鹭公园是三亚市中心城区实行开放性管理的城市公园之一,湿地面积大,地理位置突出,环境优雅,红树林资源丰富,不仅是白鹭这一国家二级保护动物的重要栖息地,也是市民游客休闲、健身和娱乐的主要场所。但是,近年来随着三亚市的高速发展,城市土地尤其是市中心土地成为越来越稀缺的资源,越来越多的开发商觊觎白鹭公园用地,意图进行房地产等商业开发。同时,随着每天游园人流量的大幅增加,不文明现象和违法行为日益增多,公园的管护难度增大,公园生态和园内设施遭受较大破坏,其环境承载力已经严重超负荷,人民群众意见纷纷,保护白鹭公园的要求和呼声很高,市委、市人大、市政府对此十分关切。如何有效回应人民群众的意愿与呼声,坚决守住这块三亚市民心仪喜爱的绿地,打好白鹭公园保卫战,真正实现让绿于民、让景于民,维护广大市民和中外游客的切身利益,成为三亚市的当务之急。

  2、立足实际,推动“双修”“双城”建设所必需

  关于公园的保护管理,国家没有统一立法,海南省也没有制定适用于全省的地方性法规,国务院颁布的《城市绿化条例》和海南省人大常委会通过的《海南省城镇园林绿化条例》等法规,对三亚市保护和管理白鹭公园工作中出现的具体问题有所涵盖不及,需要结合三亚实际、白鹭公园实际作进一步细化研究,同时,面对国家住房和城乡建设部同意将三亚列为城市修补生态修复(双修)、海绵城市和综合管廊建设城市(双城)综合试点的新情况、新要求,需要通过立法对此加以梳理和调整、正视和回应。为了更好、更有效地加强三亚市白鹭公园的保护和管理,美化城市,创造良好的公众游憩环境,有必要在获得地方立法权后,制定一部专门保护白鹭公园的地方性法规,明确白鹭公园的功能定位,对该公园的规划进行管控、对土地用途进行管制,确保公园绿地性质不改变、面积不减少以及规范公园活动的有序性,切实推进“双修”“双城”建设工作取得实效。

  3、主动作为,保护生态环境、维护公共利益所必需

  白鹭公园是市民活动的公共场所和城市的生态象征。对三亚而言,“生态环境是最核心的竞争力和发展的生命线”,公园不能再丢,绿地不能再少,优先对环境保护方面进行立法已经成为三亚从政府到社会的共识。新一届市委、市政府把握发展大局,主动顺应民意,在众多征集上来的立法计划项目中选择呼声最高、票数最多的“保护白鹭公园”作为首个地方立法项目,旗帜鲜明地强调了生态保护的极端重要性和其明确的导向功能,彰显了以法律之剑维护社会公共利益、增进广大市民福祉的坚强决心和坚定信心。以立法的手段推进环境保护,三亚市成功且坚实地迈出了保护生态、维护社会公共利益的第一步,三亚市向着法治文明、生态文明前进了一大步。

  4、科学理性,遵循立法规律所必需,贯彻立法原则所使然

  立法是一项系统工程,涉及面广,利益关系重大,既要立足实际,尊重经济社会发展规律,又要顺应民意,尊重人民群众主体地位,既要贯彻科学理性原则,又要坚持民主法治精神。不立一部“公园条例”而只是以一个具体的公园作为保护对象并使其成为三亚的第一部地方立法,既是立足三亚实际和白鹭公园实际的必然考量,又是顺应民意,尊重人民群众愿望与呼声的必然结果。《三亚市白鹭公园保护管理规定》的制定和出台,及时应对了白鹭公园保护的紧迫性,区分轻重缓急、坚持亟需先立、保证地方特色、强调先易后难等地方立法原则得到有效贯彻,其针对性更强、实效性更强,不仅为白鹭公园当下问题的解决提供了规则依据和制度保障,更为三亚市的后续立法奠定了坚实的基础和积累了宝贵的经验。

  二、《三亚市白鹭公园保护管理规定》起草与审议的主要过程

  省委常委、市委书记对三亚的地方立法(草案起草)工作高度重视,亲笔批示:“立法工作是治本的首要任务,请市政府指定专门领导,与市人大进行无缝对接,为共同做好人大首次立法工作奠定坚实基础。”三亚市人大常委会将《三亚市白鹭公园保护管理规定》列入2015年立法计划后,市园林环卫局在深入调研的基础上,起草了法规初稿并反复修改,形成了征求意见稿。市法制办在吸收和协调各有关方面意见的基础上,召开多次专题会议逐条研究、讨论、修改。2015年6月2日,经市政府第四十五次常务会议审查通过,形成了提请市人大常委会审议的《三亚市白鹭公园保护管理规定》草案。

  2015年6月26日召开的三亚市六届人大常委会第三十一次会议,对市人民政府提请的议案进行了第一次审议。会后,市人大常委会法工委通过全文公布法规草案,召开座谈会、论证会、实地调研等形式广泛征求各部门、各单位、专家和社会各界的意见;同时,为提高立法质量,市人大常委会借鉴其他省、市委托高校进行立法的成功做法和经验,与三亚学院法学院签订协议,由其精心配合法工委完成草案后续的修改完善工作。三亚学院法学院对草案的合法性、可操作性、语言规范性、结构合理性和内容充实性论证等方面进行了实质性的、卓有成效的完善工作。期间,法制委员会专门召开五次会议对三亚学院提交的草案修改稿进行逐条审议。省人大常委会法工委对三亚市的第一部立法工作高度重视并派员现场指导。最终,在详细征求各方意见的基础上,经过近3个月的“开门立法”和前后八易其稿,形成了草案二次审议稿。2015年8月20 日,三亚市六届人大常委会第三十三次会议第二次审议后表决通过了《三亚市白鹭公园保护管理规定》,经2015年9月25日海南省第五届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准后,2015年9月28日三亚市第六届人民代表大会常务委员会公告第6号公布自2015年12月1日起施行该法规。至此,三亚市历史上的首部地方立法具有了真正意义上的生命力。应当说,《三亚市白鹭公园保护管理规定》的制定过程,是一个凝聚人心、集聚民智、汇聚民意的过程,它的最终出台,是三亚市委发挥党领导立法作用的直接体现,是人大主导、政府配合、政协献智、市民和社会组织积极参与、相互间通力合作的必然成果。

  三、《三亚市白鹭公园保护管理规定》的立法目的、立法依据和适用范围

  第一条明确表明了该法规的立法目的和立法依据。

  制定本规定的立法目的是“为了加强白鹭公园的保护和管理,美化城市,创造良好的公众游憩环境”,即通过制定具有法律约束力的规则形成制度化保障,进一步加强白鹭公园的保护和管理,改变过去在保护和管理工作上存在的依据不明、方法不多、力度不够和成效不足的状况,扭转白鹭公园生态环境恶化的局面,美化三亚这座我国唯一的热带滨海旅游城市,为三亚市民和中外游客创造良好舒适美丽的休闲、健身和娱乐的环境,为三亚的城市形象加分,为三亚的可持续发展和核心竞争力的巩固与提高助力,为三亚市民福祉的增进和公共利益的维护添彩。

  制定该法规的事实依据是三亚市的实际需要和白鹭公园的具体现状,民意基础是三亚市民要求立法保护拯救白鹭公园的强烈呼声和热切盼望,而修订后的《立法法》第七十二条赋予全国所有设区的市以地方立法权、海南省人大常委会依法确定三亚市自2015年6月1日起开始行使地方立法权,成为了制定该法规的合法性来源。

  地方性法规应当根据本市的具体情况和实际需要、根据上位法加以制定,且不能与上位法相冲突、相抵触,同时,也需要对同类型地方立法加以参考借鉴。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国城市绿化条例》、《中华人民共和国大型群众性活动安全管理条例》、《海南省城乡规划条例》、《海南省城镇园林绿化条例》、《海南省红树林保护规定》、《海南省查处违法建筑若干规定》等;参考了《海口市公园条例》、《海口市万绿园保护管理规定》、《海口市环境噪声污染防治办法》、《北京市公园条例》、《上海市公园管理条例》、《广州市公园条例》、《南京市玄武湖景区保护条例》、《哈尔滨市城市公园管理办法》、《武汉市城市公园管理条例》等地方性法规。

  在法律法规的内容结构中,适用范围是不可或缺的组成部分。该法规的适用范围体现在第二条中,即“白鹭公园的规划、建设、保护和管理,适用本规定。”适用范围的规定明确了法规管辖和规范的对象和事项,为科学规划好、切实建设好、真正保护好和有效管理好白鹭公园提供了法律依据和制度保障。

  四、《三亚市白鹭公园保护管理规定》关于白鹭公园的性质、功能定位和四至范围

  白鹭公园的性质、功能定位准确与否是关系到立法宗旨和目的能否实现的关键所在。据有关资料显示,白鹭公园2001年建成后正式定名,是三亚市城市湿地系统的主要组成部分,是一处以热带咸淡水湖泊湿地、红树林为主要风景特征,以湿地生态保育、休闲游憩、科普教育为主要功能的综合性湿地公园。经过多年的变化,种种原因下,白鹭公园的生态状况堪忧,地表多处裸露,水体严重污染,白鹭日益减少,内部设施老化毁损,绿地面积渐被侵蚀。为保护白鹭特别是为白鹭提供栖息场所的湿地生态环境,美化城市,回归公园应有功能,实现“让景于民”、“让绿于民”,根据十八大精神和“双修”“双城”战略,第三条第一款将白鹭公园定性为“城市基础设施”、“公共绿地”和“公共场所”,具有公益性、开放性特征,承担“改善区域性生态环境”、休闲游憩等功能,面向广大市民和中外游客免费开放,供公众游览、休憩、观赏。这样的性质和功能定位,显示了三亚高远宽广的现代视野,敞开了三亚包容开放的大气胸怀。

  第三条第二款明确了公园用地的四至范围即保护管理区域。这实质上是对白鹭公园的占地面积和保护管理范围形成的法律化、制度化和固定化,具有人人必须遵守、未经法定程序不得变更的约束力和违反必追究、侵犯必担责的强制力,确保守住绿地不减少、保护管理有依据。

  第三条是该法规的关键条款,具有通篇的统领作用,后续其他条款的内容,本质上都是第三条关于白鹭公园性质、功能定位和保护管理四至范围的规定所蕴含的必然要求,和为保护管理好白鹭公园应当采取的必要手段。

  五、《三亚市白鹭公园保护管理规定》确定了白鹭公园的保护管理体制

  保护管理体制的核心是保护管理机构的设置。各保护管理机构职权的分配是否科学合理以及各机构之间的相互协调程度,直接影响到保护管理的效率和效能,在整个保护管理工作中起着决定性作用。

  明确白鹭公园的保护管理体制是该法规的一项重要内容和任务。该法规的第四条、第五条、第六条确定了以强化政府责任和有关部门、机构职责分工为主要内容的较为广义的保护管理体制:

  第四条第一款首先明确规定了市园林行政管理部门是白鹭公园的主管部门。根据省、市有关文件规定,三亚市园林环卫管理局是市园林行政管理部门,下设规划工程科(行政审批办公室)、园林绿化管理科、监督检查科等职能机构,在公园管理方面其主要职责包括:贯彻执行国家和省有关园林绿化的方针政策、法律法规、战略规划;实施《三亚市城区园林绿化管理办法》和本市城镇规划区范围内的园林绿化工作。依法拟定并组织实施本市园林管理工作的规章制度和发展规划、计划。负责城镇临时占用绿地的审批;负责城镇规划区范围内树木的迁移、砍伐审批。负责对全市园林绿化工作的调控和管理;负责组织园林绿化的监督检查和宣传工作;组织园林绿化、环境卫生行业有关的普查、资源调查评估、统计申报工作;培育、发展和维护园林绿化作业市场。负责本市园林绿化、环境卫生基础设施的规划编制和建设工作;参与改变绿化规划,绿化用地的使用性质审核;负责建设项目园林工程规划设计和施工方案的审批;参与建设项目绿地指标验收审核。负责市区公园、公共绿地、街道绿化、垃圾处理场、苗圃场的建设和管理等。

  第四条第一款同时规定了白鹭公园管理机构具体负责白鹭公园的日常保护和管理工作。白鹭公园管理机构的职责分别体现在该法规的第十一条、第十三条、第十四条、第十五条、第十七条等条款之中,主要包括:建立健全公园管理制度,认真做好公园日常维护管理工作,并接受相关行政主管部门的监督、检查和指导;制定安全管理制度和应急预案,加强安全管理,落实安全防范和应急措施,保障游人安全;按规定做好防风、防雷、防汛和用电安全等工作,及时处理枯枝危树,配备消防和抢救器材,并定期保养、更新;依法管理在公园内进行经营的商业服务摊点,管理在公园内开展的文化、体育、娱乐等活动,确保公园各类活动的有序开展,对允许进入公园的车辆进行指挥、管理,劝阻、制止游人实施法规第十九条规定的损害公园绿化及设施、影响园容和游览秩序的行为等。此外,根据法规的一审草案,白鹭公园管理机构的日常保护和管理工作包括:加强对园林植物的养护和管理,保证植物生长良好;加强环境卫生管理,保持环境整洁、水体清洁;加强对白鹭公园内的亭、廊、榭、阁等园林建筑的管理,不得改变其用途;加强白鹭公园设施的维护和管理,保持其安全、完好、整洁,色彩、外形与园容相协调;在白鹭公园内明显部位设置文字、图示规范的游园示意图、服务指示牌、游人须知、疾病预防宣教等公共信息标识,在危险地段和部位设置必要的安全设施和明显的警示标志,并保持齐全、准确、清晰、整洁等。

  第四条第二款规定了在白鹭公园保护管理工作中负有相关职责的其他主体,包括市规划、土地、环境保护、林业、水务、工商、公安、综合行政执法等有关政府部门,这些部门应当按照各自职责,共同做好白鹭公园的保护管理工作。这里所说的“共同做好白鹭公园的保护管理工作”,本质上强调的是在实现立法宗旨和目的的过程中,上述部门必须承担保护管理白鹭公园的各自的法定职责,协助市园林环卫管理局完成好保护管理工作,形成以园林环卫管理局为主管,各政府职能部门依法定职权分工负责、相互配合、相互协调的体制格局。白鹭公园作为我市的公益事业和全体市民的公共福利,保护好、管理好它既是政府和市民的共同愿望,又是政府和市民的共同责任。

  因此,第五条明确规定“市人民政府应当将白鹭公园的建设、保护和管理等所需经费列入本级财政预算”。这表明,法规以强制性规范设定了市人民政府的基本义务和应担负的法定责任,保证了白鹭公园的建设、保护和管理等工作获得财政支持,为该项事业的发展提供了有力的经济基础和物质条件与保障;而财政收入的主要来源是税收,第五条的规定又真切地贯彻了“取之于民,用之于民”的税收原则。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定,预算经市人大常委会批准后,在执行过程中需作部分调整的,市人民政府应当提请市人大常委会审查和批准,市人大常委会亦有权听取和审议预算执行情况的报告。

  第六条规定“任何单位和个人都有保护白鹭公园的义务,对违反本规定的行为,有劝阻、制止、投诉和举报的权利。”既然是公益事业,公众就有权利参与其中,就有义务保卫自己的家园。保护白鹭公园,对政府而言是法定职责,对公众来说,不仅是道义责任,更是法定义务。“违反本规定的行为”,既包括市民、游客和组织违反本规定禁止性规范的行为,也包括政府及其职能部门、公园管理机构不履行或不依法履行的不作为、乱作为行为。无论是哪一主体实施了哪一种违反本规定的行为,公众都依法享有劝阻、制止或投诉、举报的权利。这一规定,既是宪法规定的监督权的具体化,又是党的群众路线的法制化。

  六、《三亚市白鹭公园保护管理规定》关于白鹭公园的规划保护、建设管理

  有关白鹭公园的规划保护、建设管理方面的规定,可以说是该法规的核心条款,这些条款从程序上和实体上对白鹭公园的规划和建设进行管控、对土地用途进行管制,确保公园绿地性质不改变、用地面积不减少,为坚决“守住三亚市区这块唯一的生态净土”建起了一道道安全网。

  第七条规定共两款,主要规定了白鹭公园规划的组织编制、报批备案、变更调整的主体和程序,以及编制规划的依据。根据本条规定,在实体上,市园林行政管理部门会同市规划、土地等有关行政管理部门,以城市总体规划、土地利用总体规划、绿地系统规划为根据组织编制白鹭公园规划。在程序上,规划若要实施,须报市人民政府批准,且批准后就具有法律效力、即可实施,但市人民政府应当在批准后的三十个工作日内报市人民代表大会常务委员会备案。备案属于事后审查,是人大常委会对人民政府行使宪法赋予的监督权的具体方式。在备案审查过程中,如市人大常委会发现规划存在法律规定的不适当的情形,有权撤销规划,这就为更好地保护白鹭公园在程序上和源头上再添一道安全阀。为保证规划的严肃性和稳定性,第七条第二款强调“经批准的白鹭公园规划不得擅自变更”;如果“确需变更的,应当依照法定程序报批和备案”。这一规定,体现了原则性和灵活性的有机结合。规划一经批准便成为固化的历史,但经济社会发展的客观形势却是变动不居,如发生不可抗力的自然事件和社会事件等影响规划贯彻执行的情形,或因城市规划确需改变或调整的,则对规划可以而且应当进行变更,这不仅是必要的,更是必须的,亦是必然的。但无论进行怎样的变更,都应当遵守“非经法定程序不得修改”的原则。这是程序正义的必然要求。

  第八条的规定是《各级人民代表大会常务委员会监督法》有关内容的具体化,明确规定了市人大常委会可以听取和审议白鹭公园规划管理的专项工作报告及作出相应决议的监督权能。白鹭公园规划管理的专项工作是社会关注的重大问题,关系到三亚市改革发展稳定大局和群众切身利益。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定,市人大常委会有权每年依计划安排听取和审议市人民政府关于白鹭公园规划管理的专项工作报告,对该报告的审议意见交由市人民政府研究处理,市人民政府应当将研究处理情况向市人大常委会提出书面报告;对该报告作出的决议,市人民政府应当在决议规定的期限内,将决议执行的情况向市人大常委会报告。由于市人大常委会是三亚市地方国家权力机关的常设机关,故第七条、第八条的规定,切实体现着市人民政府向本级国家权力机关负责,受本级国家权力机关监督的宪法原则,即本质上体现的是市人民政府向三亚市全体人民负责,受三亚市全体人民监督的原则。  第九条、第十条主要是以禁止性规范、强制性规范的方式确定了任何单位和个人在白鹭公园的规划和建设中应当承担的义务和责任,同时,也确立了编制和实施公园规划、开发建设白鹭公园必须遵循的刚性原则,划定了不可逾越的界限。白鹭公园用地的性质、功能和范围是法定的,任何单位和个人都无权擅自改变、改作他用或非法侵占,如违法占地堆放杂物、倾倒垃圾,搭建棚舍,建设住宅、会所、茶楼、宾馆、饭店、酒吧、夜总会、商场、寺庙、办公楼、停车场、烟囱、筒仓、围墙、隧道、沼气池、变电站、冷却塔等以及其他与公园功能无关且不符合规划要求的建筑物、构筑物和临时设施,任何单位和个人特别是政府及其职能部门、公园主管部门、公园管理机构及其工作人员都无权出租、出售公园用地,也无权以合资、合作或者其他方式将公园公益性的绿地性质改作商品住宅、写字楼、地下停车场、大型购物中心等商业用途进行房地产开发。公园土地属于国家所有,其土地使用权不得非法转让、抵押。如因城市重大基础设施建设、国家重点工程建设、城市重大防灾救灾项目等公共利益确需改变公园用地使用性质的,则应当依照法定程序调整规划。因此,对公园内的违章建筑要坚决予以清理、限期拆除,对与公园规划、功能不相吻合的建筑物、构筑物要做出规划,逐步拆除。公园建设要以植物造景为主,突出以人为本、生态优先的原则。公园建设必须按照批准的设计施工,并由相应资质的单位承担。城市供电、供热、供气、电信、给排水及其它市政工程涉及白鹭公园用地的,应当采取避开主要景点和游人活动密集区域等合理避让措施。如果市政工程建设确需临时占用白鹭公园用地的,须符合公园景观和相关安全规范要求,不得影响树木的生长,不得危及游人安全,并且应当依照《海南省城镇园林绿化条例》的有关规定办理审批手续。根据《海南省城镇园林绿化条例》第二十五条规定,“禁止擅自占用城镇绿地。因城镇建设需要临时占用绿地的,应当经市、县、自治县人民政府园林绿化主管部门同意,并到土地行政主管部门办理临时用地审批手续。临时占用期满后,占用单位应当及时清场退地并恢复原状。临时占用绿地期限一般不超过一年,确因建设需要延长的,应当办理延期手续,延期最长不超过一年。临时占用城镇绿地按照下列规定审批:(一)占用二千平方米以下的绿地,由市、县、自治县人民政府园林绿化主管部门批准;(二)占用二千平方米以上的绿地,由市、县、自治县人民政府批准,并报省建设行政主管部门备案。临时占用绿地造成相关设施损坏的,临时占用者应当承担赔偿责任。”

  根据《三亚市白鹭公园保护管理规定》第二十条规定,“违反本规定第九条第一款规定或者第三款规定,侵占白鹭公园用地或者临时占用白鹭公园用地逾期不还的,由市园林行政管理部门责令限期退出,恢复原状,并按照临时占用绿地面积处每日每平方米五十元以上一百元以下的罚款;造成相关设施损坏的,应当承担赔偿责任。”这一条款规定了违反者应承担的行政责任即限期退出,恢复原状和行政罚款以及对造成相关设施损坏所应承担的民事赔偿责任。而园林行政管理部门、白鹭公园管理机构和相关行政管理部门及其工作人员违反第九条第二款规定,出租公园用地、以合资、合作或者其他方式将公园用地改作他用的,根据第二十九条规定,此种情况下,由其上级主管部门、监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  根据第二十一条规定,违反本规定第十条规定,擅自在白鹭公园内建设与公园功能无关的建筑物、构筑物及临时设施的,按照《海南省查处违法建筑若干规定》的规定处罚。

  七、《三亚市白鹭公园保护管理规定》关于在白鹭公园内开设商业服务摊点、开展各类活动以及游园管理

  为有效管理商业服务摊点,加强对白鹭公园的保护,第十三条对商业服务摊点的开设采取严控原则,即“严格控制在白鹭公园内开设的商业服务摊点的种类、规模和数量”,并要求其应当符合公园规划,服从公园管理机构的管理。这意味着无论是在该法规施行前就已在公园内进行经营的商业服务摊点还是法规施行后可能被允许进入开展经营的商业服务摊点,都必须符合公园规划,凡是不符合规划设计的,都应当迁出或不被批准,凡是经法定程序入园从事经营的,都必须遵纪守法,接受和服从公园管理机构的管理。根据规划,商业服务摊点的规模和数量应当与游人容量相适应,对环境有影响的项目应当按照环保要求配套建设污染防治设施,禁止建设、经营会所、酒吧、夜总会、酒店、宾馆等与公园功能无关的商业设施,禁止将公园管理用房或亭、台、楼、阁等园林建筑改建为商业设施,或者出租、出借给他人使用。法规没有规定具体的程序规则来体现和保障公开公平公正地确定经营者,但并非无法可依,因为其他有关的法律法规可以适用;即使是确实无法可援引,还可以通过制定该法规的实施细则或实施办法加以规定,或者启动法规第三十条,通过市人民政府解释本规定具体应用的问题的方式加以解决。对于擅自在白鹭公园内开设商业服务摊点的,第二十三条规定,由市园林行政管理部门责令迁出或者拆除,并处五百元以上五千元以下的罚款;造成损失的,依法赔偿损失。对于商业服务摊点不服从白鹭公园管理机构管理的,由市园林行政管理部门给予警告,责令改正,可以处五百元以上五千元以下的罚款;情节严重的,市园林行政管理部门可以提请工商行政管理部门吊销其营业执照。

  依据第十五条规定,市民或单位有权在园内个人自发进行或有组织地开展文化、体育、娱乐等活动,如练歌、唱戏、下棋、健身、跳舞,组织灯会、花会等活动,组织人才招聘、法制宣传等活动。但是,在园内开展文化、体育、娱乐等活动,应当服从公园管理机构的管理,活动结束后应当履行及时清理场地、拆除临时设施等义务,活动的组织者必须承担落实安保措施、确保活动人员人身、财产安全的责任。个人自发进行的活动,不得违反第十九条的禁止性规定;有关单位组织的活动,则应履行相关法律手续,在规划功能区或在指定的时间、地点和范围进行。根据公园的公益性质和定位和第九条的规定,租用白鹭公园用地或者设施开展营利性活动应被禁止。第二十四条规定,在白鹭公园内开展文化、体育、娱乐等活动不服从白鹭公园管理机构管理的,由市园林行政管理部门处一百元以上五百元以下的罚款。

  与此相关的,还有第十二条和第十六条的规定。根据第十二条规定,在公园内开展包括文化、体育、娱乐在内的任何活动,都要接受以《声环境质量标准》(GB3096-2008)1类标准为根据的噪声管理。《声环境质量标准》(GB3096-2008)是由环境保护部和国家质量监督检验检疫总局联合发布的、自2008年10月1日起实施的、具有强制执行效力的国家环境质量标准。根据该标准,白鹭公园属于1类声环境功能区,适用1类声环境噪声限值规定,即昼间(6:00-22:00时段),噪声控制在55分贝以下;夜间(22:00至次日6:00时段),噪声控制在45分贝以下。因此,在公园内使用高音广播喇叭将被禁止,而需要使用音响器材、乐器的活动如广场舞、练歌、唱戏等活动也必须遵守该项规定,如其产生的噪声超过标准的,根据第二十二条规定,由公安机关予以警告;拒不改正的,处二百元以上五百元以下的罚款。来自于白鹭公园外的突发噪声、工业噪声、交通噪声对白鹭公园环境造成严重影响的,不适用该法规。

  第十六条的规定,是出于加强安全管理的需要,严格控制在白鹭公园内举办大型群众性活动,对确需举办的,明确要求举办者应当制订安全工作方案和安保措施,并依法办理审批手续。根据国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》(2007年10月1日起施行)第二条规定,大型群众性活动,是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动:(一)体育比赛活动;(二)演唱会、音乐会等文艺演出活动;(三)展览、展销等活动;(四)游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动;(五)人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。如确需举办这些活动,必须依法办理审批手续且必须按照《大型群众性活动安全管理条例》的规定取得安全许可。但是,《大型群众性活动安全管理条例》第二十五条规定,“县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动的安全保卫工作,由举办活动的人民政府、国务院部门负责,不实行安全许可制度,但应当按照本条例的有关规定,责成或者会同有关公安机关制订更加严格的安全保卫工作方案,并组织实施。”

  关于游园管理,法规结合我市实际和白鹭公园现状,规定了游人在游览白鹭公园过程中应遵守的行为规范。一是为保障安全,第十七条对允许和禁止进入公园的车辆作了明确规定,要求进园车辆应服从公园管理机构管理;根据第二十五条的规定,擅自将机动车辆、电动自行车驶入白鹭公园内的,由市园林行政管理部门处二百元以上一千元以下的罚款。二是第十八条要求爱护白鹭公园的生态环境和设施,遵守白鹭公园管理规定,引导游人文明游园;三是第十九条明确规定禁止在公园内实施有关行为,细化规定了禁止性行为的种类。如果实施了违反第十九条禁止性规定的行为,应当根据第二十六条的规定追究行为人的法律责任。

  需要注意的是,第十九条第十三项规定的“其他损害公园绿化及设施、影响园容和游览秩序的行为”包括哪些?实践中,利用树木拉吊床、荡秋千或拉网打球、用火、甩鞭、大声喧哗妨碍他人游憩、露宿、圈占场地、翻越栏杆、绿篱、采挖植物、放养畜禽、未经公园管理机构允许,放生动物或者种植园外植物以及其他违反法律法规和社会公序良俗的活动都属于其范围。其实,群众反映强烈的一种现象是“携带犬类等动物入园”,但由于审议时存在较大分歧,草案表决稿最终取消了这一规定,主要的理由是犬类等动物的品种、体型大小、凶猛程度等情况各不相同,如不加细致区分地一概禁止也不合理,加之犬类等动物的管理涉及面广、专业性强、复杂程度高,故只强调禁止“携带犬类等动物入园”过于简单化、抽象化,也是立法技术不成熟的表现。因此,经慎重考虑,取消了一禁了之式的草案规定,待在以后的立法计划中制定专门的养犬管理条例加以规范。不过,对于不拴犬绳犬链入园的、犬只惊扰惊吓攻击游人的、犬只狂吠嘶叫的、进行斗犬的、犬只随地便溺的或携带犬只入园造成公园绿化及设施损害的等情况,公园管理机构有权劝阻、制止或者报告公安机关依法处理或者要求犬只主人赔偿。

  八、《三亚市白鹭公园保护管理规定》关于法律责任的规定

  该法规从第二十条到第二十九条规定了有关违法行为应承担的法律责任,包括行政责任、民事责任或刑事责任。在行政责任方面,根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定,一是分类规定了不同违法行为的不同行政处罚主体,除部分违法行为分别由公安部门、工商部门、林业部门等依法进行处罚外,其他违法行为均规定由市园林行政管理部门进行处罚;二是对违反本规定的大部分行为,根据其性质和危害程度,主要依据上位法、个别参照海口等其他城市地方立法设定了警告、责令改正、责令恢复原状、没收违法所得、罚款等承担行政责任的种类;三是行政罚款额度幅度同样依据上位法或参照其他城市立法确定,相比法规草案而言是加大了处罚力度和违法者的经济成本,以形成强力震慑;四是为了避免理解上的分歧和消除实践中的权限冲突,结合三亚市综合行政执法部门集中行使行政处罚权的实际,第二十八条明确强调“本规定中规定由市园林行政管理部门处理的行政违法行为,根据国务院相对集中行政处罚权的规定已经确定集中由市综合行政执法部门处理的,从其规定”;五是对本规定未设定处罚的行为,第二十七条规定依照其他已有处罚规定的法律法规进行处罚,弥补了可能存在的漏洞。六是第二十九条规定了园林行政管理部门、白鹭公园管理机构和相关行政管理部门及其工作人员,在白鹭公园保护管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其上级主管部门、监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。民事责任主要体现在第二十条和第二十三条之中的损害赔偿方面。

  《三亚市白鹭公园保护管理规定》没有采用分章拟定的方式,而是直接以条文的自然顺序排列方式进行规定,共三十一条。第三十条确定了法规具体应用的问题的解释权归属市人民政府,第三十一条规定了法规的时间效力,即自2015年12月1日起开始施行。

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