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海南省人民政府办公厅关于印发海南省湿地保护修复制度实施方案的通知

更新日期:2017-09-25

海南省人民政府办公厅关于印发海南省湿地保护修复制度实施方案的通知
琼府办〔2017〕148号

各市、县、自治县人民政府,省政府直属各单位:

  《海南省湿地保护修复制度实施方案》已经省政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

海南省人民政府办公厅

2017年9月19日

  (此件主动公开)

海南省湿地保护修复制度实施方案

  为深入贯彻《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号),加快建立我省系统完整的湿地保护修复制度,根据《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔2016〕89号)精神,制定本实施方案。

  一、指导思想

  全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的基本理念,严守生态底线,认真落实党中央、国务院决策部署,深化生态文明体制改革,大力推进生态文明建设。建立湿地保护修复制度,全面保护湿地,强化湿地利用监管,推进退化湿地修复,提升全社会湿地保护意识,为全面发挥海南国际旅游岛的生态优势提供重要保障。

  二、基本原则

  坚持生态优先、保护优先的原则,维护湿地生态功能和作用的可持续性;坚持全面保护、分级管理的原则,将全省所有湿地纳入保护范围,重点加强自然湿地、国家和省级、市县级重要湿地的保护与修复;坚持政府主导、社会参与的原则,各市县政府对本行政区域内湿地保护负总责,鼓励社会各界参与湿地保护与修复;坚持自然修复为主、人工修复为辅的修复原则,降低修复成本;坚持综合协调、分工负责的原则,充分发挥林业、国土资源、环境保护、水利、农业、海洋等湿地保护管理相关部门的职能作用,协同推进湿地保护与修复;坚持注重成效、严格考核的原则,将湿地保护修复成效纳入各市县政府领导干部的考评体系,严明奖惩制度。

  三、总体目标

  实行湿地面积总量管控,建立海南省湿地保护修复制度,使湿地资源得到有效保护,退化湿地资源得到全面恢复,现有湿地功能得到明显改善,破坏湿地资源的违法行为得到有效遏制,湿地保护与管理能力得到进一步提高,构建湿地资源监测网络,形成比较完善的湿地保护与修复制度体系。到2020年,全省湿地面积不低于480万亩,自然湿地面积不低于360万亩,湿地保护率提高到35%以上。严格湿地用途监管,确保湿地面积不减少,增强湿地生态功能,维护湿地生物多样性,全面提升湿地保护与修复水平。

  四、实施范围

  全省除去水稻田湿地的所有湿地。

  五、主要任务

  (一)完善湿地分部门分级管理体系。

  1.建立湿地分部门管理体系。根据湿地的类型和各部门管辖范围,将海南湿地管理权限落实到具体业务部门。省林业厅管理红树林、草本沼泽等湿地;省海洋与渔业厅管理浅海水域、潮下水生层、珊瑚礁、岩石海岸、沙石海滩、淤泥质海滩、河口水域、三角洲/沙洲/沙岛、海岸型咸水湖、水产养殖场等湿地;省水务厅管理永久性河流、洪泛平原、永久性淡水湖、库塘、运河/输水河等湿地;省国资委管理省属企业经营的盐田湿地(详见附件1)。(牵头单位:省林业厅,配合单位: 省海洋与渔业厅、省水务厅、省国资委、省发展改革委、省财政厅、省农业厅、省国土资源厅、省生态环保厅)

  2.建立湿地分级体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性,将全省湿地划分为重要湿地和一般湿地,其中重要湿地包括国家重要湿地(含国际重要湿地)、省级重要湿地和市县级重要湿地。列入不同级别湿地名录,定期更新。省林业厅会同相关部门制定并发布重要湿地与一般湿地认定标准和管理办法、省级重要湿地名录;市县林业主管部门会同市县相关部门制定并发布市县级重要湿地和一般湿地名录。在重要湿地的显著位置树立标识牌,标明湿地面积、类型、主要保护对象、保护修复目标、主管部门和管理单位、举报电话等内容。在国家和省级重要湿地探索设立湿地管护公益岗位,所需经费纳入各级财政预算。到2018年,完成《海南省重要湿地和一般湿地认定标准》《海南省重要湿地和一般湿地管理办法》,并向社会发布《海南省省级重要湿地名录》《海南省市县级重要湿地名录》《海南省一般湿地名录》。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省国资委、省财政厅、省国土资源厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  3.完善保护地管理体系。加强对以湿地类型为主的保护地管理,坚持政府主导、社会参与的原则,我省各级政府对本行政区域内湿地保护负总责,鼓励社会各界参与湿地保护与修复;对于已设立机构的保护地,理顺财政事权与支出责任;对有条件的保护地升格保护级别,扩大保护地范围并增加资金投入和人员配备,提升保护与管理力度,夯实保护基础。省林业厅通过出台湿地公园管理办法,为建设多种类型湿地保护地夯实制度基础。各市县政府要选择一批辖区内尚未建设保护地的国家、省级和市县级重要湿地、珍稀濒危物种重要或集中的栖息地以及生态多样性脆弱敏感区域的湿地(详见附件2),通过每年至少增设1个湿地自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区等方式加强保护。建立完善的县、乡、村三级管护联动网络,创新湿地保护管理形式,形成完善的湿地保护网络。到2017年底前出台《海南省湿地公园建设管理办法》;到2020年,湿地保护率达到35%以上。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅、省财政厅,配合单位:省国资委、省国土资源厅、省农业厅、省生态环保厅,责任单位:各市县政府)

  (二)实行湿地保护目标责任制。

  1.实行湿地面积总量管控。全省湿地面积稳定在480万亩。各市县政府要根据海南省第二次湿地调查结果(详见附件1),以湿地生态环境质量只能改善、不能变差,湿地面积只能增加、不能减少为标准,确定各自的湿地总量管控目标,并依据全省“多规合一”成果,将责任落实到具体湿地地块。对于经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,市县政府要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少,实现湿地保护修复的目标任务。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省国资委、省国土资源厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  2.建立湿地保护成效奖惩机制。各市县政府对本行政区域内湿地保护负总责,政府主要领导成员承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任,运用监测评价体系,认真贯彻执行国家《绿色发展指标体系》,将湿地面积、保护率、生态状况等保护成效指标纳入本市县生态文明建设目标评价考核等制度体系,建立健全奖励机制和终身追责机制。(牵头单位:省林业厅,配合单位:省发展改革委、省国土资源厅、省生态环保厅、省水务厅、省海洋与渔业厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  3.提升湿地生态功能。制定湿地生态状况评定标准,从影响湿地生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面完善评价指标体系。到2020年,主要河流水质状况良好,重要水功能区水质达标率95%;近岸海域水质优良比例不低于95%,海洋自然岸线保有率不低于60%,水鸟数量不低于55种。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省发展改革委、省财政厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  (三)建立退化湿地修复制度。

  1.明确湿地修复责任主体。对未经批准将湿地转为其他用途的,按照“谁破坏、谁修复”的原则实施恢复和重建。能够确认责任主体的,由其自行开展湿地修复或委托具备修复能力的第三方机构进行修复。对因历史原因或公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害受损的湿地,经科学论证确需恢复的,由各市县政府承担修复责任,所需资金列入本级财政预算。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省财政厅、省国土资源厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  2.实施湿地保护修复工程。省林业厅会同相关部门编制海南省湿地保护修复工程规划。将生物多样性和生态功能的修复作为湿地修复的主要评价指标,对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治,优先修复生态功能严重退化的国家和省级重要湿地。各市县政府完成对各自辖区内湿地资源的摸底调查,制定湿地保护修复方案。到2017年底前制定《海南省湿地保护“十三五”规划》《海南省红树林湿地修复方案》《海南省红树林湿地生态修复技术规程》,开展河流、珊瑚礁、海草床等湿地修复试点工作;到2020年,全省完成湿地修复面积1万亩。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省财政厅、省国土资源厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  3.完善生态用水机制。水资源利用要与湿地保护紧密结合,统筹协调区域或流域内的水资源平衡,维护湿地的生态用水需求。从生态安全、水文联系的角度,利用流域综合治理方法,建立湿地生态补水机制,提升湿地生态补水功能,明确技术路线、资金投入以及相关部门的责任和义务。水库蓄水和泄洪要充分考虑相关野生动物保护需求。(牵头单位:省水务厅,配合单位:省发展改革委、省财政厅、省林业厅、省生态环保厅、省农业厅、省海洋与渔业厅,责任单位:各市县政府)

  4.强化湿地修复成效监督。省林业厅会同相关部门制定湿地修复绩效评价标准,组织开展湿地修复工程的绩效评价。由第三方机构开展湿地修复工程竣工评估和后评估。建立湿地修复公示制度,依法公开湿地修复方案、修复成效,接受公众监督。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省国土资源厅、省财政厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  (四)完善湿地立法保护制度。

  推动全省360万亩自然湿地纳入各市县生态红线进行管控。已经纳入市县生态红线的湿地按照生态红线的有关规定进行严格保护,对未纳入各市县生态红线的湿地按照国家有关规定加强保护和管理。通过立法加强湿地保护管理,做到湿地保护管理过程中有法可依、执法必严、违法必究。省林业厅起草《海南省湿地保护条例》,会同相关部门推动《海南省湿地保护条例》尽早出台。(牵头单位:省林业厅,配合单位:省法制办、省国土资源厅、省生态环保厅、省水务厅、省农业厅、省海洋与渔业厅)

  (五)健全湿地监测评价体系。

  1.建立湿地监测评价体系。省林业厅会同有关部门组织实施全省湿地资源调查,调查周期为5年,每年进行抽样检查。根据资源调查结果建设海南省湿地资源数据库,建立湿地面积变化和保护率变化的遥感监测平台,实施动态管理模式;制定我省湿地资源监测、评价标准和技术规程,组织实施省级、市县级重要湿地的监测评价,加强湿地保护管理部门间湿地监测评价协调工作,林业、国土资源、环境保护、水利、农业、海洋等部门间的湿地资源相关数据要实现有效集成、互联共享,统筹解决重大问题;依据资源调查结果,统筹规划全省湿地监测站点的设置,建立湿地资源监测网络,提高监测数据质量和信息化水平,并将监测评价结果向社会公布。到2020年,制定我省湿地资源调查、监测、评价等技术规程或标准,湿地监测站点覆盖省级以上重要湿地。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省国土资源厅、省财政厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  2.健全科技支撑体系。加强湿地基础和科学应用研究的资金投入,突出湿地与气候变化、生物多样性、水资源安全等关系研究。开展湿地保护与修复技术示范,各相关省级湿地主管部门要建设一批不同类型的湿地保护修复、新建湿地的示范区,在湿地修复关键技术上取得突破,有效促进整个湿地保护修复工作的推进。建立湿地保护管理决策的科技支撑机制,提高科学决策水平。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省科技厅、省财政厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  (六)健全湿地用途监管机制。

  1.建立湿地用途管控机制。按照主体功能定位,确定各类湿地功能,完善涉及湿地相关资源的用途管理制度,确定各类湿地的负面清单,将用途管理制度与负面清单纳入重要湿地与一般湿地的管理办法以及其它湿地相关管理办法,合理设立湿地相关资源利用的强度和时限,实施负面清单管理,避免对湿地生态要素、生态过程、生态服务功能等方面造成破坏。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省国土资源厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  2.严肃惩处破坏湿地行为。相关省级湿地主管部门根据管理权限依法对湿地利用进行监督,对湿地破坏严重的市县政府或有关部门进行约谈,探索建立湿地利用预警机制,遏制各种破坏湿地生态的行为。结合我省深化行政执法体制改革工作,各市县政府建立综合行政执法体制,推进湿地综合行政执法,严厉查处违法利用湿地的行为,造成湿地生态系统破坏的,由湿地保护管理相关部门责令限期恢复原状,情节严重或逾期未恢复原状的,依法给予相应处罚,涉嫌犯罪的,移送司法机关严肃处理。各级湿地保护管理相关部门或湿地保护管理机构要加强对湿地资源利用者的监督。(牵头单位:省林业厅、省海洋与渔业厅、省水务厅,配合单位:省国土资源厅、省生态环保厅、省农业厅,责任单位:各市县政府)

  六、实施时间安排

  (一)启动阶段(2017年9月—2017年12月)。

  以省政府办公厅名义印发《海南省湿地保护修复制度实施方案》,各市县政府按照工作要求,制定具体实施方案。

  (二)实施阶段(2018年1月—2020年6月)。

  全面启动完善湿地分部门分级管理体系、实行湿地保护目标责任制、建立退化湿地修复制度、完善湿地立法保护制度、健全湿地监测评价体系、健全破坏湿地的惩处机制等工作。

  2018年底前,基本完成湿地立法保护工作;建立健全湿地分部门分级管理体系、湿地保护目标责任制、退化湿地修复制度、湿地监测评价体系以及破坏湿地惩处机制等工作。

  2018年1月-2020年6月,完成完善湿地分部门分级管理体系、实行湿地保护目标责任制、建立退化湿地修复制度、健全湿地监测评价体系、健全破坏湿地的惩处机制等工作。

  (三)总结验收阶段(2020年7月—2020年12月)。

  各市县政府对辖区内湿地保护修复工作进行全面总结,省林业厅会同相关部门对各市县政府工作任务完成情况进行考核验收,并将考核结果进行通报。

  七、保障措施

  (一)加强组织领导,落实具体责任主体。

  各市县政府把湿地保护纳入重要议事日程,实施湿地保护科学决策,及时解决重大问题。各有关部门认真履行各自职责,进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制,形成湿地保护合力,确保实现湿地保护修复的目标任务。(牵头单位:省林业厅,配合单位:省发展改革委、省国资委、省国土资源厅、省财政厅、省科技厅、省教育厅、省生态环保厅、省水务厅、省农业厅、省海洋与渔业厅、省法制办、省政府金融办,责任单位:各市县政府)

  (二)加大资金投入,完善多渠道投入机制。

  为湿地生态资源保护性开发拓宽融资渠道,遵循保护与利用相结合的原则,进一步优化海南环境质量,将生态文明建设成果转变为海南经济持续发展的软实力。同时各级政府和相关部门要发挥政府投资的主导作用,统筹发展改革、海洋、林业、环境保护、国土资源、农业、水务等部门与湿地保护相关的各类专项资金,重点加强对湿地保护修复工作的资金支持,探索建立湿地生态效益补偿制度,开展省级重要湿地的试点补偿工作。同时通过财政贴息等方式引导社会金融资本参加湿地保护修复工作,探索推进运用政府和社会资本合作(PPP)模式,形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制;并鼓励银行业金融机构按照风险可控、商业可持续的原则,选择适当的融资模式积极参与有关湿地保护修复项目。(牵头单位:省林业厅、省发展改革委、省财政厅,配合单位:省国土资源厅、省生态环保厅、省水务厅、省农业厅、省海洋与渔业厅、省政府金融办,责任单位:各市县政府)

  (三)加大宣传力度,动员公众参与保护。

  通过“世界湿地日”“爱鸟周”“保护野生动物宣传月”“观鸟节”等活动,向社会广泛开展湿地科普宣传教育。同时借助媒体、网络和其它途径,普及湿地知识,形成全社会共同保护湿地的良好氛围。抓好广大中小学生湿地保护知识教育,树立湿地保护意识。研究组建湿地保护志愿者队伍,动员公众参与湿地保护和相关知识传播。(牵头单位:省林业厅、省教育厅,配合单位:省国土资源厅、省财政厅、省生态环保厅、省水务厅、省农业厅、省海洋与渔业厅,责任单位:各市县政府)

  (四)明确工作要求,完善监督考核机制。

  省林业厅会同相关单位成立巡查督导小组,制定相关工作方案,重点督察各市县湿地保护修复制度完善落实情况、信息公开情况、违反规定的处理情况,对于督察中发现的问题,及时向省政府报告并提出相关建议,并抄报相关责任单位,促进相关工作深入开展。对于保护修复工作不力,实施过程中拖延、推诿以及不作为、乱作为的,对破坏湿地的违法行为惩治不严的,各有关单位要依据职能分工,对相关责任单位或责任人进行约谈,限期整改。对于工作进度严重滞后或湿地破坏严重的市县,省政府将对市县政府负责人进行约谈,并督促其限期完成整改。每季度初,各市县林业主管部门汇总市县各相关部门上季度生态保护修复制度方案落实情况报送省林业厅。省林业厅对全省湿地保护修复工作任务完成情况进行汇总,并及时将汇总结果向相关部门和市县政府进行通报,推进湿地保护任务落实。(牵头单位:省林业厅,配合单位:省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省生态环保厅、省水务厅、省农业厅、省海洋与渔业厅、省国资委,责任单位:各市县政府)

  附件1.省级湿地主管部门和市县管控湿地类型及面积统计表.doc

    2.海南省拟建湿地保护地情况统计表.doc

    3.《海南省湿地保护修复制度实施方案》责任分解表.doc